Las funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de inspección y vigilancia de las Corporaciones autónomas regionales y para señalar los lineamientos en materia de reserva, alinderamiento, sustracción, integración o recategorización de las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y de reserva forestal, no exceden las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por la Ley 1444 de 2011

 

 

1.        Norma acusada

DECRETO 3570 DE 2011

(Septiembre 27)

Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

ARTÍCULO 2. Funciones. Además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumplirá las siguientes funciones:

[…]

10. Ejercer la inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, y ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a estas corporaciones la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables, y ordenar al organismo nacional competente para la expedición de licencias ambientales a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar.

[…]

14. Reservar y alinderar las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales; declarar, reservar, alinderar, realinderar, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal nacionales, reglamentar su uso y funcionamiento; y declarar y sustraer Distritos Nacionales de Manejo Integrado. Las corporaciones autónomas regionalesen desarrollo de su competencia de administrar las reservas forestales nacionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, realizarán los estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos para los fines previstos en el presente numeral, con base en los lineamientos establecidos por este Ministerio.

 

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “Ejercer la inspección y vigilancia de las Corporaciones Autónomas Regionales” del numeral 10 del artículo 2º del Decreto Ley 3570 de 2011, solamente frente a los cargos analizados en esta providencia.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “Las corporaciones autónomas regionales en desarrollo de su competencia de administrar las reservas forestales nacionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, realizarán los estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos para los fines previstos en el presente numeral, con base en los lineamientos establecidos por este Ministerio”, del numeral 14 del artículo 2º del Decreto Ley 3570 de 2011, por las razones expresadas en este fallo.

3.        Síntesis de los fundamentos de la decisión

Definido que en el presente caso no existe cosa juzgada constitucional, le correspondió a la Corte determinar (i) si la función de inspección y vigilancia de las Corporaciones autónomas regionales atribuida al Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, desconoce el régimen de autonomía que según el demandante, les confiere el numeral 7) del artículo 150 de la Constitución, como quiera que las CAR no se encuentran adscritas, ni vinculadas al mencionado Ministerio; (ii) si al establecer esta función y la de señalar los lineamientos conforme a los cuales las corporaciones autónomas regionales deben realizar los estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos dirigidos a la reserva, alinderamiento, sustracción, integración y  recategorización de las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las áreas de reserva forestal nacionales, el Presidente de la República incurrió en un exceso en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas en la Ley 1444 de 2011 en relación con el Ministerio de Ambiente.

En primer término, la Corte encontró que la función de inspección y vigilancia de las Corporaciones autónomas regionales asignada en el aparte acusado del numeral 10 del artículo 2º del Decreto Ley 3570 de 2011 al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ya había sido asignada al Ministerio de Ambiente por el numeral 36) del artículo 5º la Ley 99 de 1993, disposición que fue declarada exequible en la sentencia C-462/98. Adicionalmente, en la sentencia C-366/12 esta Corporación determinó que la asignación de tal función, constituye un ejercicio legítimo de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 1444 de 2011, específicamente, en el artículo 18 con el objeto de: c) Modificar los objetivos y estructura orgánica de los Ministerios reorganizados por disposición de la presente ley, así como la integración de los sectores administrativos respectivos; d) reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado”. En este sentido, reiteró que esa función se sujeta a la finalidad de las facultades de redistribuir entre los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Vivienda, Ciudad y Territorio las funciones que antes estaban en cabeza del anterior Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible.

De otra parte, la Corte precisó que (i) la función de inspección se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control; (ii) la vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada y (iii) el control se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones. De esta forma, se aprecia que la inspección y vigilancia se pueden clasificar como mecanismos leves e intermedios de control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las decisiones del ente sujetos a control. Por tanto, la inspección y vigilancia, en tanto no habilitan al organismo que las ejerce para revocar decisiones del ente sujeto a control o para ordenarle adoptar correctivos, no son incompatibles con la autonomía de las corporaciones autónomas regionales; su poder de decisión se mantiene intacto y los hallazgos derivados de la inspección y vigilancia servirán para que las corporaciones voluntariamente adopten correctivos o para que los organismos de control –como la Contraloría o la Procuraduría- inicien los procesos correspondientes.  En consecuencia, no se configura un desconocimiento de  la autonomía que se reconoce en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución a las corporaciones autónomas regionales, que, en todo caso, no es absoluta, en la medida en que estas entidades no constituyen una rueda suelta dentro de la administración pública, sino que forman parte del Sistema Nacional Ambiental cuyo coordinador es el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible.

No obstante, la Corte consideró necesario aclarar que las funciones de inspección y vigilancia deben ser precisadas por el legislador, pues se trata de una materia sujeta a reserva de ley y que únicamente pueden ser ejercidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible respecto de las corporaciones autónomas regionales, en materias estrictamente ambientales, puesto que su justificación se halla en la naturaleza del bien jurídico en juego y en el papel del Ministerio de coordinador del Sistema Nacional Ambiental y de la política ambiental del país.

En cuanto a la facultad conferida al Ministerio del Ambiente en el segmento del numeral 14, artículo 2º del Decreto 3570 de 2011, para establecer los lineamientos conforme a los cuales las corporaciones autónomas regionales deben elaborar los estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos en materia de reserva y alinderamiento, sustracción, integración recategorización de las áreas que integran el Sistema de Parques nacionales Naturales y de las áreas de reserva forestal nacionales, la Corte consideró que tampoco exceden las facultades otorgadas al Presidente de la República por la Ley 1444 de 2011. En primer lugar, advirtió que no obstante que la Ley 99 de 1993 (art. 31, num. 16) no lo señaló en términos expresos, es claro que la competencia de administrar las reservas forestales asignada a las CAR lleva consigo la competencia para realizar estudios técnicos, ambientales y económicos destinados a dicha administración y por lo tanto, no implica asignación de una nueva competencia. En todo caso, es obvio que tales estudios deben referirse a las áreas ubicadas en el territorio de jurisdicción de la respectiva CAR, lo que garantiza un conocimiento especializado que contribuye a suministrar elementos para la realización de las funciones que corresponden al Ministerio del Ambiente en esta materia, en desarrollo de la colaboración armónica entre las distintas ramas y órganos del poder consagrada en el artículo 113 de la Carta Política.  De igual modo, no admite duda, que de acuerdo con la ley, las funciones de reserva, alinderamiento, sustracción y recategorización de las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales de reserva forestal nacional, están reservadas al Ministerio del Ambiente y Desarrollo, de manera que tales estudios deben sujetarse a los lineamientos trazados por este Ministerio.

En ese orden, la Corte concluyó en que los apartes demandados de los numerales 10 y 14 del artículo 2º del Decreto 3570 de 2011, debían ser declarados exequibles por no vulnerar la autonomía de las corporaciones autónomas regionales y no exceder las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 1444 de 2011 al Presidente de la República.

4.        Salvamentos de voto parciales

Los magistrados María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva se apartaron de la decisión de exequibilidad, exclusivamente en lo que se refiere al aparte demandado del numeral 14 del artículo 2º del Decreto Ley 3570 de 2011, por considerar que las facultades legislativas extraordinarias  conferidas al Gobierno por la Ley 1444 de 2011, no comprendían la posibilidad de trasladar a las corporaciones autónomas regionales la función que originalmente estaba en cabeza del Ministerio de Ambiente, en virtud de la Ley 99 de 1993.

A su juicio, las corporaciones autónomas regionales no pertenecen a la categoría de ministerio, ni son entidades adscritas o vinculadas a ningún ministerio o sector administrativo. Por tanto, conferir o precisar funciones de dichas corporaciones no puede justificarse al amparo del literal c) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, que alude únicamente a facultades para “Modificar los objetivos y estructura orgánica de los Ministerios organizados por disposición de la presente ley, así como la integración de los sectores administrativos respectivos”.

A lo anterior se agrega, en concepto de la magistrada Calle Correa y del magistrado Vargas Silva que la función a la que hace referencia la segunda parte del numeral 14 (realizar estudios técnicos, ambientales y socioeconómicos dirigidos a declarar, reservar, alinderar, realinear, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal nacionales) había sido asignada por la Ley 99 de 1993 y el Decreto 2372 de 2010 al Ministerio de Ambiente y no a las corporaciones autónomas regionales, lo que evidencia la extralimitación en el desarrollo de las facultades extraordinarias, cuyo alcance ya fue definido en la sentencia C-366/12. Resaltaron que la propia ley habilitante limitó de manera explícita la potestad del ejecutivo de modificar funciones que de conformidad con la normatividad legal vigente le han sido asignadas al Ministerio de Ambiente, hoy de Ambiente y Desarrollo Sostenible, toda vez que fue una materia que reguló la propia Ley 1444 de 2011, al señalar que “serán funciones del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las asignadas al Ministerio de ambiente en al Ley 99 de 1993 y en la Ley 399 de 1997, en lo relativo a sus competencias”.

Por consiguiente, consideraron que el aparte demandado del artículo 2º, numeral 14 del Decreto 3570 de 2011, ha debido ser declarado inexequible.

 

La modificación al delito de  violación  los derechos de reunión y asociación no desconoce los principios constitucionales de unidad de materia y consecutividad que se exige de todo proyecto de ley

 

 

1.        Norma acusada

LEY 1453 de 2011

(Junio 24)

Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad

 

ARTÍCULO 26. Modifíquese el artículo 200 de la Ley 599 de 2000 el cual quedará así:

Artículo 200. Violación de los derechos de reunión y asociación. El que impida o perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En la misma pena incurrirá el que celebre pactos colectivos en los que, en su conjunto, se otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los trabajadores sindicalizados de una misma empresa.

La pena de prisión será de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes si la conducta descrita en el inciso primero se cometiere:

1. Colocando al empleado en situación de indefensión o que ponga en peligro su integridad personal.

2. La conducta se cometa en persona discapacitada, que padezca enfermedad grave o sobre mujer embarazada.

3. Mediante la amenaza de causar la muerte, lesiones personales, daño en bien ajeno o al trabajador o a sus ascendientes, descendientes, cónyuge, compañero o compañera permanente, hermano, adoptante o adoptivo, o pariente hasta el segundo grado de afinidad.

4. Mediante engaño sobre el trabajador.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE el artículo 200 del Código penal en los términos en que fue modificado por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”, por los cargos analizados.

 

3.        Síntesis de los fundamentos de la decisión

La Corte Constitucional determinó que la modificación introducida al delito de violación de los derechos de reunión y asociación en un proyecto de ley que busca, entre otras finalidades, aumentar las penas de ciertas conductas punibles, no vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta Política.

Precisó que de acuerdo con reiterada jurisprudencia, el principio de unidad de materia ha de entenderse y aplicarse de forma amplia y deferente. En este sentido, cuando la Constitución establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y que serán admisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella (art. 158, C.P.), no impuso una camisa de fuerza al legislador. Su propósito es el de racionalizar el procedimiento legislativo, impidiendo que se incluya en una ley una norma que no tuviese relación alguna con la materia o asuntos que el Congreso haya decidió tratar.

En otras palabras, el objeto del principio de unidad de materia no es obligar al legislador a expedir leyes que traten una única cuestión y que solo contengan normas referentes a esta. El estándar es el contrario. Lo que busca ese postulado es evitar que en un proyecto de ley se incluyan normas que carezcan de todo tipo de relación o conexión con los asuntos que hayan sido abordados por el legislador en la ley de que se trate. Como lo ha resaltado la Corte, el principio democrático está en juego en estos casos, pues se engaña a la democracia, en el intento de incluir textos ajenos al objeto de la ley en deliberación.

En el caso concreto, la Corte sostuvo que si bien la modificación introducida al artículo 200 del Código Penal mediante el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 fue una cuestión que apareció literalmente en el tercer debate en la Cámara de Representantes, se trató de un ajuste al texto general propuesto, para asegurar y materializar la política legislativa que se había decidió establecer. Observó, que como se puede apreciar en el curso del debate parlamentario, se había aprobado desde el inicio del debate en la Comisión Primera del Senado de la República, aumentar las penas de aquellos delitos que cometen actores delincuenciales que recurren al terror como medio de intimidación social. Se trataba de aumentar las penas de las violaciones a los derechos de reunión y asociación, en un contexto en el cual las organizaciones de trabajadores enfrentan violaciones o amenazas mediante acciones terroristas y violentas como pocos lugares en el mundo y de distintos espectros ideológicos y políticos, en un proyecto que pretende, entre otras cosas, implementar una política criminal de aumento de penas que asegure la adecuada imposición de la responsabilidad de actores ilegales organizados que recurren a la violencia y al terror como medio de afectación social, al grado tal de afectar el Estado de derecho. Lejos de ser una medida legislativa que tan solo logre enriquecer el proyecto de ley, se trata de una disposición que prácticamente es indispensable incluir para lograr, efectivamente, la consecución de la política criminal anunciada.

Para la Corte, habida cuenta que las modificaciones al artículo 200 del Código Penal aseguran uno de los propósitos centrales del proyecto de ley en el cual se incluyó, cual es el de aumentar esa categoría de delitos y acorde con el principio de identidad flexible, ha de concluirse que el Congreso de la República no desconoció el principio de consecutividad.

En consecuencia, la Corte procedió a declarar exequible, por los cargos examinados, el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011.

 

 

 

 

1.        Norma acusada

DECRETO 3573 DE 2011. “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA y se dictan otras disposiciones”. Debido a la extensión de la norma, no se transcribe el articulado acusado, cuyo texto fue publicado en el Diario Oficial No. 48.205 del 27 de septiembre de 2011.

 

2.        Decisión

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el Decreto 3573 de 2011, “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA y se dictan otras disposiciones”.

 

3.        Síntesis de los fundamentos de la decisión

El problema jurídico que le correspondió resolver a la Corte en el presente caso, consistió en definir si al expedir el Decreto 3573 de 2011, el ejecutivo excedió las precisas facultades extraordinarias que le fueron conferidas en los literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011.

En primer lugar, la Corporación observó que uno de los fundamentos invocados al expedir el Decreto 3573 de 2011 se concreta en la necesidad de “contar con un organismo técnico con autonomía administrativa y financiera que se encargue del estudio, aprobación y expedición de licencias, permisos y trámites ambientales, que contribuirá a mejorar la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y al desarrollo sostenible”.  A su  vez, la Ley 1444 de 2011 delimitó las facultades extraordinarias en relación con la escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los objetivos y funciones asignados por las normas vigentes a los despachos del Viceministerios de Vivienda y Desarrollo Territorial y de Agua y Saneamiento Básico (art. 11); la reorganización del nuevo Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que continuará cumpliendo los objetivos y funciones previstos en las leyes vigentes, salvo en lo concerniente a la indicada escisión (art. 12). Al mismo tiempo, describe el sector administrativo del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (art. 13). Subrayó que el literal e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, otorga facultades legislativas para crear otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional, al mismo tiempo que el literal c) faculta al ejecutivo para modificar los objetivos y estructura orgánica de los Ministerios reorganizados por las disposiciones de la citada ley y los literal d) para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la administración pública nacional. Se destaca del literal f) de la misma disposición, la facultad para señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades y organismos resultantes de las creaciones, fusiones y escisiones y los de aquellas entidades a los cuales se trasladen las funciones de tales entidades.

A juicio de la Corte, es claro que la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, como Unidad Administrativa Especial del orden nacional, la cual hace parte del sector administrativo del Ambiente y Desarrollo Sostenible, corresponde a un desarrollo preciso de las anteriores facultades, por delegación expresa del Congreso de la República de la atribución establecida en el numeral 7) del artículo 150 de la Constitución, autorizada por el numeral 10 del mismo precepto superior. 

En consecuencia, el cargo formulado contra el Decreto 3573 de 2011, no estaba llamado a prosperar y por ende, la Corte procedió a declararlo exequible, por esta razón.

4.        Aclaraciones de voto

Los magistrados Adriana María Guillén Arango y Luis Ernesto Vargas Silva, anunciaron la presentación de aclaraciones de voto, sobre los argumentos en que se fundamenta la decisión de exequibilidad del Decreto 3573 de 2011.

Por su parte, los magistrados María Victoria Calle Correa y Humberto Antonio Sierra Porto, se reservaron la posibilidad de presentar eventuales aclaraciones de voto, sobre algunas de las consideraciones expuestas en la motivación de la presente sentencia.

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente